Особливістю адміністративного процесу є співвідношення статусу громадян, як суб'єктів звернення до суду, та суб'єктів владних повноважень. Згідно з положеннями процесуального законодавства права та повноваження сторін в судовому процесі є однаковими, водночас, відверто кажучи, слід констатувати, що ці два суб‘єкти мають неоднакові можливості. «Таким чином, окрему увагу слід приділяти тому, наскільки важливим є забезпечення додаткових можливостей для громадян, які звертаються до адміністративних судів за захистом своїх прав від порушень суб‘єктів владних повноважень», - розпочав один із заходів АПУ, присвячених цій темі, юрист Вадим Галайчук, партнер ТОВ Хілмонт Партнерс. ІСТОРІЯ ТЛУМАЧЕННЯ ПРАВА НА ЗВЕРНЕННЯ ДО СУДУ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ Як повідомив В. Галайчук, досить тривалий час ВАСУ дотримувався злагодженої та перманентної позиції, згідно з якою право звернення до суду з позовом є можливістю для особи ініціювати судовий процес, і воно не обов‘язково повинно співпадати з правом на судовий захист, яке має громадянин згідно із законодавством. Водночас, очевидно, що саме по собі право звернення до суду не гарантує, що порушені права особи будуть захищені судом. Поміж іншим, це пов‘язано також і з особливостями суб‘єктного складу осіб, яким можуть належати дані права. Так, виключно особа, яка є суб‘єктом порушених прав, має право на судовий захист, в той час як коло осіб, які мають право звернення до суду, є набагато ширшим. ВАСУ тривалий час притримувався даної позиції. Водночас таке тлумачення видавалось дуже широким, і суддями висловлювались припущення, що фактично таке формулювання означає обов’язок суду розглядати усі без винятку позови та приймати за ними рішення. Таким чином, у зв‘язку з непоодинокими випадками зловживань громадянами своїм правом, це стало причиною для запровадження дискусії з даного питання. Наприклад, відомим прикладом в адміністративному процесі є справа від 2011 року за заявою громадянина про оскарження Указу Президента України, яким було присвоєно звання Героя України. Своє право на звернення до суду позивач по цій справі обгрунтовува тим, що він є громадянином України та вважає, що за певним збігом обставин він має право на нагородження згадуваним званням. Дану заяву було прийнято до розгляду, розглянуто судами трьох інстанцій, в результаті чого Указ Президента було скасовано. Останніми роками судова практика змінювється, у зв‘язку з чим втрачена її сталість та єдність. Так, у 2017 році Верховний суд України, розглядаючи декілька різних справ в один період, прийняв рішення, якими відмовив громадянам у їх зверненнях до суду. Внаслідок відслідковування судової практики КАС у складі ВС, слід відзначити подальшу відсутність єдності у рішеннях судів: так, одночасно з обмежувальною позицією суду з приводу права громадянина на судовий захист, зустрічаються також випадки повноцінного розгляду судом справ, де правова аргументація позовних вимог видається досить слабкою та недоведеною. Водночас, як зазначив В. Галайчук, нічого негативного в тому, що суди змінюють свої позиції, немає. Це є досить обгрунтованим, зважаючи на динаміку розвитку суспільних відносин. Однак на даний час обгрунтування судів, висловлені у їх рішеннях, є досить обмеженими та не містять детального викладення їхніх позицій, і сааме це є проблемою, яка призводить до розколу позицій під час правозастосування. ЗАКОННИЙ ІНТЕРЕС ЯК ОБ'ЄКТ СУДОВОГО ЗАХИСТУ Як повідомив спікер з даного питання адвокат Сергій Кальченко, партнер ТОВ Хілмонт Партнерс, вперше обговорення проблематики вживання даної категорії в адміністративному процесі відбулося ще у 2005 році, коли було прийнято попередню редакцію КАСУ. Водночас, прийняття змін до КАСУ, які вступили в силу 15.12.2017 року, принесли в питання регулювання та визначення законного інтересу більше ясності. Так, зокрема, наразі в ст. 5 КАСУ вживається поняття «законного інтересу», тоді як раніше було закріплено просто «інтерес», що приносило термінологічні колізії та породжували проблеми в тлумаченні даної категорії. Однак, далі по тексту КАСУ в чиній редакції продовжують вживатись обидва поняття. При визначенні обсягу категорії «законного інтересу» адвокат радить керуватись Рішенням Конституційного суду України від 01.12.2004 року («справа про охоронюваний законом інтерес»), де суд визначив складові, визначальні ознаки цього поняття як об’єкту судового захисту. Вивчення та правильне тлумачення даного поняття має велике значення при встановленні співвідношення понять «право на звернення до суду» та «право на судовий захист», яке, як зазначалось вище, тривалий час правильно розмежовувалось адміністративними судами, в тому числі і ВАСУ. Водночас останнім часом ця практика зміналась, що зумовило зменшення обсягу потенційних позивачів, які мають змогу оскаржити рішення суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду. Позиція спікера полягає у тому, що право на звернення до суду повинно передбачати найбільш широке коло осіб, в той час як не виключено, що деякі з них не зможуть мати право на судовий захист у зв’язку з відсутністю порушеного їхнього права чи законного інтересу. Показовою з огляду на це є справа ЄСПЛ «Вільхо Ескелінен та інші проти Фінляндії», де суд принципово змінив сферу застосування ст. 6 Конвенції, в результаті чого можливим стало звернення до ЄСПЛ колишніх звільнених державних службовців, зокрема і суддів. Таким чином, поступово від звужувального тлумачення ЄСПЛ починає застосовувати розширювальний підхід, цим самим збільшуючи коло потенційних позивачів. Водночас українські адміністративні суди, як свідчить судова практика, займають протилежну позицію. ПРАВО НА СУДОВИЙ ЗАХИСТ ТА ДОВЕДЕННЯ НАЯВНОСТІ ПОРУШЕНОГО ПРАВА ЗА КАСУ Логічним продовженням попередньої теми є розгляд питання права на судовий захист у розрізі його правозастосування в адміністративному процесі. Доповідачем в даній темі виступив Сергій Гришко, партнер ЮФ «Redcliffe Partners». Як зазначив доповідач, базова основа судового захисту в Україні закріплена в ст. 55 Конституції України, де зазначається, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Водночас, якщо звернутись до ст. 5 КАСУ, то слід зазначити, що в процесуальному кодексі згадувана вище конституційна норма конкретизується, шляхом закріплення права особи звернутись до адміністративного суду, виключно якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і внаслідок чого вона може просити суд про їх захист. Таке відносно незначне за обсягом уточнення щодо можливості звернення до суду виключно у разі необхідності захисту своїх, власних прав викликало на практиці низку колізій та обмежень щодо звернення громадян за судовим захистом в адміністративному процесі. До того ж, закріплення даного положення створює колізії і на законодавчому рівні. Так, виходячи з тлумачення цього положення щодо можливості судового захисту виключно власних порушених прав, незрозумілою видається норма ч. 3 ст. 49 КАСУ, де передбачається право НАЗК бути залученим в адміністративний процес як третьої особи на стороні позивача, хоча очевидно, що в даному випадку жодні права НАЗК не є порушеними. Певне питання викликає формулювання ч. 2 ст. 264 КАСУ, де передбачено право оскаржити нормативно-правовий акт особою, щодо якої його застосовано, а також особами, які є суб’єктами правовідносин, у яких буде застосовуватись акт. Формулювання даної статті вказує на відсутність на даний момент порушеного права цих осіб, однак Кодексом їм надається право звернення до суду. Таким чином, вбачається неоднозначний підхід законодавця до врегулювання даних правовідносин, коли загальна норма містить обмежувальне імперативне положення, а конкретизуючі норми щодо окремих категорій справ суперечать загальній нормі. На практиці це призводить до зловживань громадянами своїми правами при зверненні до суду (наприклад, справа №826/5621/17) або двозначного тлумачення та створення колізій у судовій практиці (наприклад, справа №359/6814/17). Водночас значний обсяг судових справ займають випадки порушення права осіб на звернення до суду у зв’язку з недостатнім обгрунтуванням наявності у них даного права. Здебільшого такі судові рішення є необгрунтованими та містять виключно посилання на загальні норми. Зокрема, можна навести наступні приклади із судової практики КАСУ у складі ВС: - у справі №9901/737/18 суд встановив відсутність у особи, за дисциплінарною скаргою якої КДКП прийнято рішення за результатами дисциплінарного провадження, права на звернення до суду з приводу оскарження рішень КДКП; - у справі №826/7910/17 суд звернув увагу на відсутність у позові обгрунтування права прокурора на звернення до суду в інтересах територіальної громади; - у справі №9901/796/18 суд зазначив, що право на судовий захист не є абсолютним, і при зверненні до суду особа повинна пояснити, які правові наслідки безпосередньо (дане слово не вживається в законодавчій нормі - прим. автора) для неї породжує оскаржуване рішення суб’єкта владних повноважень; - у справі №9901/441/18 суд зауважує, що індивідуально-правові акти (в даному випадку укази Президента України з питань укрупнення судів) не встановлюють права та обов’язки позивача, а, виходячи з того, що потерпілим від порушення вважається особа, яка безпосередньо (дане слово не вживається в законодавчій нормі - прим. автора) зазнала або з великим ступенем ймовірності зазнає суттєвих негативних наслідків від стверджуваного порушення, провадження у справі слід закрити. Цікавим при розгляді даного питання є також дослідження міжнародного судового досвіду розгляду подібних публічно-правових спорів. Одним із відомих прикладів є Рішення Високого суду Англії та Вельсу (HCJ) від 03.11.2016 року у справі про вихід Великобританії зі складу країн ЄС (R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union). Суть позову полягала у визначенні законної процедури виходу Великобританії з ЄС. В рішенні суду зазначені наступні положення: «основний зміст цих прав (наприклад, здатність британського громадянина мати право вільного руху, знаходячись в іншій Договірній Державі) не є продуктом Закону про приєднання до ЄС… У високо формальному сенсі це може бути вірно. Але, на наш погляд, цей аргумент не має зв’язку з реальністю…». Тобто, фактично, незважаючи на наявність формальних причин для відмови у задоволенні позову, суд визнав правомірність прав громадян на звернення до суду з метою захисту їх прав, які можуть бути позбавлені унаслідок виходу з ЄС. ВИСНОВКИ Таким чином, із аналізу існуючої на даний момент судової практики адміністративних судів України та у порівнянні їх з правовими позиціями ЄСПЛ чи судів іноземних держав, вбачається існування діаметрально протилежних підходів до тлумачення права на зверенння до суду та права на судовий захист. Так, в той час, як за кордоном, незважаючи на наявність формальних причин для відмови у розгляді позовів окремих категорій осіб з певних питань, суд застосовує розширювальне тлумачення та відходить від попередньої судової практики, намагаючись збільшити коло потенційних позивачів, чиї права можуть бути захищені в судовому порядку, в Україні адміністративні суди навпаки застосовують звужувальне тлумачення, обмежуючи потенційних позивачів у праві на звернення до суду. Дана колізія виникає з декількох причин, серед яких і недосконале законодавство, і ототожнення «права на судовий захист» та «права на звернення до суду». Однак встановити істинну причину зміни правових позицій адміністративних судів не вдається можливим, у зв'язку з відсутністю належно обгрунтуваних судових рішень та сформульованих правових позицій з цього питання. Зозуля Наталія, «Українське право»
Джерело - http://ukrainepravo.com
_03_03.png)
